滬自貿(mào)區(qū)擴(kuò)容后遇財(cái)稅尷尬 浦東難拉大車

    擴(kuò)容之后，上海自貿(mào)區(qū)面臨更多的挑戰(zhàn)，最為典型的是自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行的財(cái)稅體制。

　　21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者近日從首屆中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變與治理創(chuàng)新論壇上了解到，自貿(mào)區(qū)的財(cái)政體制讓浦東新區(qū)倍感壓力——“浦東財(cái)政的‘小馬’拉不動自貿(mào)區(qū)的‘大車’?！?

　　而對于自貿(mào)區(qū)是否應(yīng)實(shí)施稅收優(yōu)惠，也面臨“雙重尷尬”：有，則意味著中國區(qū)域之間的新一輪不公平競爭；無，則代表了業(yè)務(wù)的流失，繼而嚴(yán)重影響到自貿(mào)區(qū)為深化改革探索的使命。

　　小馬拉大車

　　多位參會的體制內(nèi)人士在發(fā)言中表示，財(cái)稅體制的不順暢已對上海自貿(mào)區(qū)的運(yùn)營產(chǎn)生了影響。

　　按現(xiàn)行管理體制，上海自貿(mào)區(qū)的財(cái)政支出由浦東新區(qū)承擔(dān)，但自貿(mào)區(qū)創(chuàng)造的稅源并不歸屬浦東新區(qū)。

　　21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者從論壇上獲悉，自貿(mào)區(qū)財(cái)政體制的問題首先是干部管理層級與財(cái)政層級不匹配。

　　參會人士透露，自貿(mào)區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)是上海市管干部，但保證其運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政由浦東新區(qū)承擔(dān)，也就是說，自貿(mào)區(qū)有的干部工資是從市財(cái)政領(lǐng)取，有的則來自浦東新區(qū)。

　　帶來與之對應(yīng)的問題是，自貿(mào)區(qū)以“一級政府”方式來做事，而浦東新區(qū)將這個(gè)“一級政府”當(dāng)成“一個(gè)部門”來執(zhí)行預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算管理流程漫長，與一級政府的體制性流程做事方式不匹配。

　　預(yù)算流程漫長，則是因?yàn)閳?zhí)行部門預(yù)算，浦東對此審批很嚴(yán)格。

　　此外，則是事權(quán)與支出不匹配。對浦東新區(qū)而言，就是典型的“小馬拉大車”。從GDP看，擴(kuò)容之后的上海自貿(mào)區(qū)總量達(dá)到1600億，而浦東新區(qū)僅600億。

　　事實(shí)上，考察改革開放以來中國各地誕生的各種開發(fā)區(qū)，基本上有三種模式：財(cái)政撥付式、體制性預(yù)算（一級政府，較多）、創(chuàng)新型的預(yù)算管理。

　　有參會學(xué)者對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，在創(chuàng)新型的預(yù)算管理方式中，屬于公共部分的由上一級政府承擔(dān)財(cái)政支出職能，而涉及招商引資等市場或體制性的則采用“分成”。

　　就現(xiàn)行的自貿(mào)區(qū)財(cái)政體制如何來突破，與會學(xué)者提出了解決方案。

　　從短期而言，在錢的問題上，采用創(chuàng)新型的“部門 體制”方式較為穩(wěn)妥，浦東新區(qū)應(yīng)當(dāng)對自貿(mào)區(qū)“特辦”，賦予自貿(mào)區(qū)機(jī)動資金，讓其靈活支配，但前提是自貿(mào)區(qū)本身必須增加信息的公開透明度，接受更多社會力量的監(jiān)督。

　　從中期看，努力匹配事權(quán)與支出的責(zé)任，改革財(cái)稅體制，比如，涉及到的海關(guān)等中央直屬機(jī)構(gòu)，其財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)由中央承擔(dān)。

　　而從遠(yuǎn)期看，自貿(mào)區(qū)財(cái)政應(yīng)當(dāng)納入上海市財(cái)政管理，成立區(qū)、上海和區(qū)內(nèi)企業(yè)一體的民主決策機(jī)制，轉(zhuǎn)變職能，做大服務(wù)功能。

　　稅改尷尬

　　上海自貿(mào)區(qū)是否應(yīng)享有稅收優(yōu)惠政策也存在爭議。

　　從過往的開發(fā)區(qū)模式來看，地方多采取將企業(yè)所得稅從33%降到15%，從而形成了政策洼地。

　　但中央的指示是，上海自貿(mào)區(qū)不做“特區(qū)”，上海自貿(mào)區(qū)要積極研究完善“不導(dǎo)致利潤轉(zhuǎn)移、稅基侵蝕的適應(yīng)境外股權(quán)投資離岸業(yè)務(wù)發(fā)展的稅收政策”。

　　上海市委書記韓正也曾指出，自貿(mào)區(qū)是國家的試驗(yàn)田，不是地方的自留地；是制度創(chuàng)新的高地，不是優(yōu)惠政策的洼地；是苗圃，不是盆景。

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長胡怡建教授對此解釋，對上海自貿(mào)區(qū)而言，這就是“無稅收優(yōu)惠政策，但有探索稅收的政策”。

　　此外，上海自貿(mào)區(qū)的誕生載體是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，實(shí)行“境內(nèi)關(guān)外”，免征進(jìn)口稅等，但其重點(diǎn)仍是稅收。

　　以上海外高橋保稅區(qū)而言，開放境外投資的重點(diǎn)在于“貨物貿(mào)易”，但自貿(mào)區(qū)探索的則是“服貿(mào)、金融和投資”，且必須執(zhí)行低稅率，兩者于本質(zhì)上就存在不同。

　　胡怡建表示，上海自貿(mào)區(qū)從28平方公里擴(kuò)容到120平方公里后，就有了非保稅區(qū)域，那么，保稅區(qū)與非保稅區(qū)之間的差異在哪里？自貿(mào)區(qū)與自貿(mào)區(qū)以外的差別是什么？自貿(mào)區(qū)與境外的差別又是什么？

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)特聘教授劉新利認(rèn)為，如果不進(jìn)行創(chuàng)新且按國際慣例執(zhí)行低稅率，那么，境外股權(quán)投資和離岸業(yè)務(wù)就會遭遇極大的尷尬：“業(yè)務(wù)就會自然而然地流入香港、新加坡等地，人家沒有必要在你上海自貿(mào)區(qū)搞了。”

　　但一旦采用低稅率，可能導(dǎo)致新一輪的區(qū)域之間不平等競爭，并與自貿(mào)區(qū)改革精神相背。

　　據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者獲悉，上海財(cái)政局就“離岸業(yè)務(wù)、境外股權(quán)投資”等已做了政策儲備，但財(cái)政部對此的態(tài)度仍是“謹(jǐn)慎”。