退出機制仍難以埋葬僵尸車企

    解放以后，我國長期對汽車生產(chǎn)、銷售和使用實行嚴格的計劃管理。建國之初，國家對生產(chǎn)資料實行集中管理，統(tǒng)一平衡分配的制度，這個制度將全部物資分為三大類：一、二、三類。一類物資又稱統(tǒng)配物資，由國家計委平衡分配；二類物資為部管物資，由國務(wù)院各部委負責(zé)分配；三類物資又稱地方管理物資，由地方管理分配。數(shù)十年間，國家統(tǒng)配物資的名單消了又漲，長了又消，無論如何增減，汽車始終是榜上有名。

    在計劃經(jīng)濟體制下，汽車分配的程序是：國家計委編制計劃分配表，經(jīng)國務(wù)院批準后下達給主管汽車生產(chǎn)的一機部，一機部組織供需雙方開訂貨會，按分配指標簽訂供貨合同，企業(yè)負責(zé)組織生產(chǎn)和供貨。使用單位按行政隸屬關(guān)系提出汽車產(chǎn)品的申請指標，列入國家指令性計劃分配供給。

    1963年，成立國家物資總局，其所屬的機電設(shè)備公司負責(zé)汽車的調(diào)配與銷售。1964年改為物資部，負責(zé)汽車的統(tǒng)一銷售，統(tǒng)一供應(yīng)，統(tǒng)一中轉(zhuǎn)，統(tǒng)一資金管理。1976年以后，汽車改為中央和地方兩級管理，在國家統(tǒng)一計劃下實行地區(qū)平衡、差額調(diào)撥、品種調(diào)劑的辦法，屬于中央安排的計劃，由中央供給原材料，產(chǎn)品由中央調(diào)撥分配；屬于地方安排的汽車生產(chǎn)計劃，由地方組織供、銷。地方大約可以支配汽車計劃的四分之一。1977年，汽車銷售工作改由機電設(shè)備局負責(zé)，汽車銷售由專業(yè)物資公司和汽車生產(chǎn)主管部門實行雙重領(lǐng)導(dǎo)。

    1978年，國家規(guī)定計劃外生產(chǎn)的汽車由各省市自行安排分配，此舉開了生產(chǎn)資料雙軌制的先河。汽車逐漸成為“官倒”手中最俏的商品，市場秩序極為混亂，這種倒賣亂局一直持續(xù)到90年代初。

    汽車的生產(chǎn)一直是由國家計委編制年度生產(chǎn)計劃，向企業(yè)下達。由于鋼材、原材料等也控制在國家計委手中，所以企業(yè)只能按計劃生產(chǎn)。

    由于出現(xiàn)計劃外的汽車產(chǎn)品，1981年4月，國家計委、國家經(jīng)委、國家機械委發(fā)布《關(guān)于控制汽車生產(chǎn)、進口和改進分配辦法的暫行規(guī)定》：從一九八一年起，實行汽車一聯(lián)付款、一聯(lián)領(lǐng)取牌照、一聯(lián)供油的汽車供應(yīng)證制度。汽車應(yīng)盡量分配到具體使用單位，減少中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。必須由經(jīng)營單位中轉(zhuǎn)時，憑合同另附第一聯(lián)的副聯(lián)，發(fā)經(jīng)營單位，作為付款憑證，但只能中轉(zhuǎn)一次。

    汽車供應(yīng)證管理依然非常嚴格。汽車供應(yīng)證由國家計委制訂，委托國家物資總局印制，按分工規(guī)定分別發(fā)給有關(guān)部門和地區(qū)。供應(yīng)證按車種印制，統(tǒng)一編號，一輛一單。沒有汽車供應(yīng)證，銀行不得付款，商業(yè)部門不發(fā)供油證，公安、交通部門不發(fā)給牌照。上述有關(guān)單位， 每年對發(fā)放的汽車供應(yīng)證、 供油證和牌照，要進行核對。

    1984年10月，中央作出關(guān)于全面進行城市經(jīng)濟體制改革的決定后，生產(chǎn)資料價格雙軌制應(yīng)運而生，在隨后的經(jīng)濟過熱中，雙軌制的價格差距迅速擴大，到1985年，全國出現(xiàn)1萬多家汽車經(jīng)銷單位，從各部委和各省市開始，利用所謂“平轉(zhuǎn)議”，層層加價倒賣，生產(chǎn)資料價格飛漲，汽車交易混亂。為了整頓汽車交易秩序，國家物資局發(fā)出《關(guān)于汽車交易市場管理的暫行規(guī)定》，規(guī)定只有汽車貿(mào)易中心和中國汽車銷售總公司設(shè)立的汽車銷售貿(mào)易公司可以從事汽車產(chǎn)品交易活動，各地投放市場的汽車和企業(yè)自銷的產(chǎn)品必須進入上述兩類市場進行交易，銷車發(fā)票必須經(jīng)工商管理部門驗證蓋章，否則不予登記、發(fā)照。這是汽車交易市場的雛形。

    這種混亂也使得汽車生產(chǎn)供應(yīng)證制度難以實行。1985年，國家計委通知取消汽車生產(chǎn)供應(yīng)證，中汽公司、公安部、交通部、全國控辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強汽車年度計劃和車輛使用管理的通知》，在汽車供應(yīng)證取消后，根據(jù)中汽總公司對汽車產(chǎn)品鑒定審批結(jié)論，定期公布國家計劃內(nèi)汽車生產(chǎn)企業(yè)目錄和產(chǎn)品目錄。

    1989年，中汽聯(lián)、公安部發(fā)布的《全國汽車、民用改裝車和摩托車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品目錄管理暫行規(guī)定》：中汽聯(lián)、公安部確定對全國汽車、民用改裝車和摩托車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品實施目錄管理。凡國內(nèi)生產(chǎn)汽車、改裝車和摩托車的企業(yè)及產(chǎn)品，不分隸屬部門和地區(qū)，均應(yīng)納入目錄管理。

    文件規(guī)定：目錄是作為辦理車輛牌照的依據(jù)。對列入目錄的企業(yè)及產(chǎn)品，各地公安機關(guān)車輛管理部門要嚴格按照機動車檢驗的法定標準和有關(guān)規(guī)定，檢驗合格后，方可辦理牌證核發(fā)手續(xù)。目錄由中汽聯(lián)、公安部負責(zé)聯(lián)合審批，在全國統(tǒng)一公布，各地區(qū)、各部門不得再另行編制、公布目錄。申請納入目錄的企業(yè)必須具備相應(yīng)生產(chǎn)條件，產(chǎn)品應(yīng)按國家規(guī)定的開發(fā)程序和標準，進行試驗鑒定。產(chǎn)品鑒定時，須有各省、自治區(qū)、直轄市公安機關(guān)車輛管理部門參加。

    由于目錄每年編制一次，企業(yè)新產(chǎn)品開發(fā)出來以后需長期待產(chǎn)，難以適應(yīng)市場變化。

    2001年國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《關(guān)于車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品目錄管理改革有關(guān)問題的通知》，從2001年1月1日起，以發(fā)布《車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告》的方式對《目錄》中企業(yè)的新產(chǎn)品實施管理?！豆妗肥菄覝试S車輛生產(chǎn)企業(yè)組織生產(chǎn)和銷售的依據(jù)，是消費者向國家法定車輛管理機關(guān)申請注冊登記的依據(jù)。《公告》的內(nèi)容包括：新產(chǎn)品批準、產(chǎn)品擴展、勘誤更改和撤消。同時發(fā)布了第一批公告，公布了224種產(chǎn)品,其中汽車產(chǎn)品205種,摩托車產(chǎn)品19種。

    2004年，國務(wù)院發(fā)布第412號國務(wù)院令，公布了500項需要保留的行政審批項目應(yīng)該設(shè)定行政許可，其中第四項就是汽車。這份《國務(wù)院決定對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的目錄》明確規(guī)定：“道路機動車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告”的實施機關(guān)是國家發(fā)改委和國家質(zhì)檢總局。


    2007年國家發(fā)改委日前下發(fā)《關(guān)于汽車工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整意見的通知》，推進汽車生產(chǎn)企業(yè)聯(lián)合重組。汽車生產(chǎn)企業(yè)兼并其他汽車整車生產(chǎn)企業(yè)為分廠的不受建設(shè)分廠有關(guān)條件的限制。建立汽車生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)能和產(chǎn)銷量公示制度，定期公布年產(chǎn)銷量達不到一定數(shù)量的乘用車和商用車生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)能和產(chǎn)銷量信息，對長期不能達到要求的企業(yè)暫停產(chǎn)品公告。

    2009年工信部下發(fā)《關(guān)于加強汽車生產(chǎn)企業(yè)投資項目備案管理的通知》，通知明確指出，現(xiàn)有汽車、三輪汽車、低速貨車和車用發(fā)動機生產(chǎn)企業(yè)自籌資金擴大同類別產(chǎn)品生產(chǎn)能力和增加品種，包括異地新建同類別產(chǎn)品的非獨立法人生產(chǎn)單位，其中汽車生產(chǎn)企業(yè)異地設(shè)立分廠必須在兼并現(xiàn)有汽車生產(chǎn)企業(yè)的基礎(chǔ)上進行。

    工信部發(fā)布的《工業(yè)和信息化部關(guān)于建立汽車行業(yè)退出機制的通知》指出：目前，我國有各類車輛生產(chǎn)企業(yè)1300多家，其中汽車整車企業(yè)有171家（按集團統(tǒng)計77家）、摩托車120家、專用車900多 家、三輪汽車和低速貨車135家。在這1000多家企業(yè)中，有一批企業(yè)多年來處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)，產(chǎn)量極少甚至沒有產(chǎn)量。2011年，國內(nèi)汽車行業(yè)前十家汽車集團的產(chǎn)業(yè)集中度達到86.71％，前十五家集中度達到94.49％。這說明大量汽車處于小規(guī)模，甚至令產(chǎn)量狀態(tài)。

    中國汽車行業(yè)沒有有效的退出機制，這批“零產(chǎn)量”企業(yè)既無法淘汰，又不具備必要的生產(chǎn)條件，無法正常生產(chǎn)，產(chǎn)品質(zhì)量難以保證，其生存十分困難，更談不上盈利，有的甚至靠倒賣產(chǎn)品合格證維持生存。中汽協(xié)統(tǒng)計表明，有近10家汽車生產(chǎn)企業(yè)在2007年~2008年是“零產(chǎn)量”，還有3家在2008年是零產(chǎn)量。2011年，有14家客車企業(yè)一輛車沒有生產(chǎn)統(tǒng)計，其中有些企業(yè)已經(jīng)多年保持零產(chǎn)量。

    2006年，國家發(fā)改委撤銷124家企業(yè)VIN碼，被永久終止車輛生產(chǎn)或被取消生產(chǎn)資格，23家企業(yè)的部分產(chǎn)品被取消生產(chǎn)資格。

    但是由于2007年的辦法，使得這些僵尸企業(yè)成為極為寶貴的“殼資源”。有的專家指出：兼并重組的過程已經(jīng)被某些人所利用，兼并重組不再是那些通過兼并重組擴大生產(chǎn)規(guī)模的整車生產(chǎn)企業(yè)的事情，同時也演變成為了一個生產(chǎn)資質(zhì)買賣的過程。很多擁有資質(zhì)的企業(yè)，漫天要價，使得兼并重組無法進行，這種情況正在阻礙中國汽車產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展壯大。

    2011年，工信部指出：行業(yè)內(nèi)倒賣合格證的行為仍時有發(fā)生，少數(shù)生產(chǎn)企業(yè)超范圍使用機動車輛合格證的現(xiàn)象仍然存在，合格證管理問題已成為公告管理中亟待解決的主要矛盾。但是2012年開始實施《乘用車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準入管理規(guī)則》，基本沿襲了一直以來的審批制。有媒體報道：成都新大地十堰汽車廠是十堰最大的拼裝車生產(chǎn)企業(yè)，該企業(yè)有廠房但并無設(shè)備，只是將廠房租給不同的生產(chǎn)者，通過銷售合格證牟利。照當前的市場行情，一般是一輛卡車收取1000元－2000元的合格證轉(zhuǎn)讓費。但是共信部的處理措施就是勒令撤銷套牌產(chǎn)品，整改6個月，整改期間暫停了新產(chǎn)品的申報和產(chǎn)品合格證的上傳。

    實際上在僵尸企業(yè)制外，還有數(shù)量龐大的隱型企業(yè)在非法生產(chǎn)，有的地方改裝車、掛車的非法生產(chǎn)“遍地開花”。有報道說：在遼寧盤錦地區(qū)，有十多家沒有汽車生產(chǎn)資質(zhì)的小加工廠，它們生產(chǎn)的化工液體運輸半掛車全部配發(fā)了河北昌驊專用汽車公司的正規(guī)產(chǎn)品合格證，順利流入市場。合格證是由生產(chǎn)企業(yè)按規(guī)定式樣自行印制，加蓋企業(yè)公章或產(chǎn)品合格章，數(shù)量由企業(yè)確定，信息由企業(yè)上傳，管理部門就是盯著計算機屏幕來管理。有關(guān)部門曾要求：凡不按規(guī)定配發(fā)合格證、產(chǎn)品合格證與《公告》公布的產(chǎn)品不一致、不按規(guī)定傳送合格證信息或傳送虛假合格證信息、倒賣或轉(zhuǎn)讓合格證的機動車生產(chǎn)企業(yè)，將按照機動車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準入管理的有關(guān)規(guī)定撤銷其有關(guān)產(chǎn)品、責(zé)令生產(chǎn)企業(yè)召回違規(guī)產(chǎn) 品、停止產(chǎn)品申報直至撤銷車輛產(chǎn)品的生產(chǎn)許可。

    最近工信部發(fā)布的《工業(yè)和信息化部關(guān)于建立汽車行業(yè)退出機制的通知》，再一次決定在汽車行業(yè)建立落后企業(yè)退出機制。《通知》指出，對于已經(jīng)破產(chǎn)或進入破產(chǎn)清算程序的汽車、摩托車生產(chǎn)企業(yè)，注銷其資質(zhì)；對于沒有按照政府相關(guān)部門的批準文件進行建設(shè)，或不能持續(xù)滿足政府相關(guān)部門的批準文件、生產(chǎn)準入管理規(guī)定等方面要求的企業(yè)，應(yīng)當限期整改。在整改期內(nèi)，企業(yè)不得投資擴產(chǎn)，不得申報新產(chǎn)品。

    這個辦法看著是板著臉，其實是高高舉起，輕輕放下，比如對于不能維持正常生產(chǎn)經(jīng)營的汽車、摩托車生產(chǎn)企業(yè)，實行為期2年的特別公示管理，要求其整改、盡快滿足準入條件。實際上應(yīng)該撤銷資質(zhì)，使其盡快入土為安。

    而且這個辦法并沒有否定僵尸企業(yè)的殼資質(zhì)，仍然可以通過出賣死靈魂來賺錢。

    其實，國內(nèi)有關(guān)部門早就意識到這些問題，提出過改革方向：首先要改革汽車行業(yè)管理體制。有的官員指出：目前,政府對汽車行業(yè)的管理基本上沿用了計劃經(jīng)濟的《目錄》管理方法, 不適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下汽車工業(yè)發(fā)展的需要。應(yīng)該對《目錄》管理方式進行改革,進一步完善有關(guān)法律法規(guī)，減少行政審批內(nèi)容, 建立汽車產(chǎn)品型式認證制度,逐步實現(xiàn)政府對汽車行業(yè)的法制化管理。其次是要加大力度整頓和規(guī)范汽車市場秩序。要結(jié)合中國實際, 制定和完善科學(xué)的汽車產(chǎn)品管理辦法,從根本上杜絕市場上出現(xiàn)的違規(guī)、違法行為,為汽車企業(yè)創(chuàng)造 公平競爭的市場環(huán)境。第三要制定相應(yīng)政策措施，加快汽車產(chǎn)業(yè)的重組步伐。 支持市場占有率高、技術(shù)開發(fā)能力強、經(jīng)濟效益好的優(yōu)勢企業(yè)做大做強。鼓勵優(yōu)勢企業(yè)聯(lián)合兼并中小企業(yè)。國家賦予優(yōu)勢企業(yè)自主投資決策權(quán)，鼓勵技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)進步，鼓勵社會資金參與汽車產(chǎn)業(yè)的改造和重組, 促進投資主體多元化。

    1994年制定的《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》提出：“國家依據(jù)技術(shù)法規(guī)對汽車產(chǎn)品(含摩托車)實施國際上通行的認證制度”、“汽車工業(yè)企業(yè)必須按照‘汽車產(chǎn)品型式認證制度’的要求，提出認證申請?！睋?jù)資深業(yè)內(nèi)人士介紹，1995年，原國家計委、原機械部、公安部、商檢局等有關(guān)部委在上海召開了貫徹“產(chǎn)業(yè)政策”的大會，曾對實施型式認證進行了討論，詳細介紹了國外在這方面的做法。實施型式認證意味著要把制造、檢驗及至發(fā)放牌照、維修保養(yǎng)等關(guān)于汽車的管理權(quán)力重新分配，因此，有關(guān)部門都不同意。原國家計委曾對型式認證滿懷熱情，在遭到這么多部門的反對后，又協(xié)調(diào)不下來，漸漸灰心了。

    當時的機械部領(lǐng)導(dǎo)就指出“直接管理汽車產(chǎn)品最基礎(chǔ)的法律是《車輛法》”，但是據(jù)說人大立法任務(wù)繁重，汽車立法排不上日程。制定《車輛法》要涉及到各個部門的權(quán)力分配，這是最難協(xié)調(diào)的。在新的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》中，不敢再提“型式認證”問題，其表述是“實行道路車輛產(chǎn)品批準制度，對進入市場的車輛和法規(guī)零部件生產(chǎn)企業(yè)及其產(chǎn)品按照安全、環(huán)保、節(jié)能、防盜技術(shù)法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)實施準入批準。”

    實行型式認證需要完整的技術(shù)法規(guī)，但是我們只有標準，沒有法規(guī)。標準具有自愿性，法規(guī)具有強制性。即使是國內(nèi)的強制性標準也不能等同于技術(shù)法規(guī)，而實施型式認證必須依靠法規(guī)。原國家機械局參照歐洲的法規(guī)，于2000年出臺了一套“汽車設(shè)計規(guī)則”，與歐洲的技術(shù)法規(guī)相當一致，甚至連編號都一樣。有關(guān)部門向人大反映，認為“汽車設(shè)計規(guī)則”違反《標準化法》，不符合國家的標準體系。這給法規(guī)的推進帶來了困難。

    說過來說過去，汽車行業(yè)的管理混亂，還是一些行政機構(gòu)之間認識不同，難以協(xié)調(diào)造成的，特別是有的機構(gòu)只關(guān)注管理權(quán)限帶來的巨大利益，而不愿意進行應(yīng)有的改革。